خبرگزاری دید: هشتمین نشست «فرمت مسکو» در ۱۳ مهر/میزان ۱۴۰۵ با حضور نمایندگان ویژه ۱۲ کشور، از جمله حکومت طالبان، در مسکو برگزار شد. این نشست پنج سال پس از حاکمیت مجدد طالبان و خروج نیروهای آمریکایی از افغانستان برگزار شد؛ دورانی که در آن، «فرمت مسکو» به‌عنوان مهم‌ترین سازوکار سیاسی منطقه‌ای برای انسجام‌بخشی به مواضع همسایگان افغانستان و منطقه، شناخته شده است. روسیه و کشورهای منطقه با برگزاری نشست‌های فرمت مسکو، به‌دنبال مدیریت بحران افغانستان، جلوگیری از سرایت ناامنی و ایجاد همسویی در مسائل افغانستان بوده‌اند. اما تنش‌ها و اختلاف‌های افغانستان و پاکستان در نشست هشتم نیز بازتاب یافت و موجب شد بیانیه پایانی، به‌دلیل اتهام‌زنی متقابل دو طرف به یکدیگر در موضوع حمایت از گروه‌های تروریستی، مورد توافق قرار نگیرد.
در ارزیابی این نشست باید به چند نکته مهم توجه کرد:
نکته اول: کارکرد متحول فرمت مسکو و جایگاه نبود بیانیه پایانی
قبل از اشاره به تغییر کارکرد فرمت مسکو باید گفت این سازوکار سیاسی منطقه‌ای در سال ۱۳۹۶ در فضایی شکل گرفت که آمریکا به سوی مذاکرات مستقیم با طالبان حرکت می‌کرد. دور دوم این فرمت در سال ۱۳۹۷ همزمان با آغاز مذاکرات مستقیم آمریکا و طالبان در دوحه برگزار شد و برای نخستین بار نمایندگان طالبان در آن حضور یافتند. امضای توافقنامه دوحه در اسفند/حوت ۱۳۹۸ و خروج نیروهای آمریکایی در مرداد/اسد ۱۴۰۰، معادله‌ای را که فرمت مسکو در آن ایجاد شده بود دگرگون کرد.
با منتفی شدن مأموریت اولیه، یعنی «تسهیل آشتی ملی میان دولت افغانستان و طالبان» کارکرد این فرمت به «هماهنگی منطقه‌ای با حکومت مستقر در کابل» تغییر یافت و از دور ششم به بعد مخالفان طالبان از نشست‌ها حذف شدند. کابلوف، نماینده ویژه روسیه نیز در حاشیه نشست هشتم تأکید کرد که این فرمت، پلتفرمی/زیرساختی برای حل اختلاف‌های دوجانبه نیست، بلکه برای ایجاد هماهنگی در همکاری‌های منطقه‌ای است.
بر این اساس، کارکردهای اعلامی کنونی آن عبارت‌اند از:
پیش‌برد هماهنگی منطقه‌ای در حوزه افغانستان؛
تقویت همکاری ضدتروریستی و مقابله با مواد مخدر؛
تثبیت گفتمان ضدِ استقرار زیرساخت نظامی ناتو؛
حمایت از اتصال اقتصادی و طرح‌های زیرساختی و حفظ این سازوکار،
به‌عنوان کانال گفت‌وگوی مستمر با حکومت فعلی افغانستان.
لذا عدم صدور بیانیه پایانی در نشست هشتم برای اولین بار، نباید به‌عنوان شکست فرمت مسکو قلمداد شود، بلکه باید توجه کرد که کارکرد فعلی فرمت مسکو دچار تغییر شده که البته به نوعی، محدودیت ساختاری یک سازوکار مشورتی در اجماع‌سازی جمعی را نیز نشان می‌دهد.
با این حال، تداوم این وضعیت در نشست‌های بعدی می‌تواند کارکرد هماهنگکنندگی فرمت مسکو را تضعیف کند. نکته مهم دیگر آن است که حذف مخالفان طالبان از دور ششم به بعد، اگرچه با تغییر کارکرد فرمت قابل توجیه است، اما به‌معنای فاصله‌گیری کامل از هدف اولیه «مشارکت همه بازیگران داخلی» است؛ موضوعی که باید در ارزیابی بلندمدت این سازوکار، لحاظ شود، نه فقط به‌عنوان معیار سنجش دور هشتم.
نکته دوم: پیشرفت در سطح دوجانبه، بن‌بست در سطح جمعی
فرمت مسکو در همکاری دوجانبه حکومت فعلی افغانستان و روسیه در حوزه امنیتی، دستاوردهایی داشته، اما در سطح جمعی با بن‌بست مواجه است. سرگئی لاوروف، وزیر خارجه روسیه، در افتتاحیه نشست، پنجمین سالگرد آزادی افغانستان از نیروهای آمریکا و ناتو را به وزیر خارجه حکومت طالبان، ملا متقی، تبریک گفت و دستاوردهای حکومت طالبان را ستود و اعلام کرد که موفقیت‌های طالبان در مبارزه با مواد مخدر و تروریسم تا حد زیادی به همکاری نظامی ـ فنی جاری میان کشورهای ما مرتبط است.
لاوروف همچنین استقرار هرگونه زیرساخت نظامی ناتو در افغانستان یا کشورهای همسایه را «کاملاً غیرقابل قبول» خواند. (روسیه و طالبان پیش‌تر در اردیبهشت/ثور ۱۴۰۵ یک توافق همکاری نظامی ـ فنی امضا کرده بودند که دامنه کامل این همکاری افشا نشده است.) اینها نشان می‌دهد که در سطح دوجانبه و در حوزه گفتمانی، نشست هشتم، کارکرد همسوسازی خود را تا حدی ایفا کرده، اما در سطح جمعی، بیانیه پایانی صادر نشده است.
نکته سوم: حوزه اقتصادی، همسویی گفتمانی بدون تعهد اجرایی
در حوزه اقتصادی، گفتمان مشترک میان کشورهای شرکت‌کننده شکل گرفت، اما به صدور سند الزام‌آور منجر نشد. گفتگوها بر امنیت منطقه‌ای، مبارزه با تروریسم و مواد مخدر، همکاری اقتصادی و گسترش روابط افغانستان با کشورهای همسایه متمرکز بود. لاوروف به تعهد شرکت‌کنندگان به «توسعه همکاری برابر با کابل و ادغام افغانستان در روابط اقتصادی بین‌المللی» اشاره کرد. با این حال، این تعهدات در سطح گفتمانی باقی ماند و به‌دلیل نبود بیانیه پایانی، هیچ سند الزام‌آوری برای پیگیری آنها مصوب نشد. بنابراین در حوزه اقتصادی نوعی همسویی گفتمانی شکل گرفت، اما بدون تعهد اجرایی.
نکته چهارم: حوزه سیاسی، اختلاف دوجانبه به‌عنوان مانع اجماع جمعی
در حوزه سیاسی، اختلاف دوجانبه افغانستان و پاکستان، به نوعی نشست هشتم فرمت مسکو را تحت تاثیر خود قرار داد. به گفته ضمیر کابلوف، «هنگام تدوین بیانیه مشترک نهایی، با یک مشکل روبه‌رو شدیم؛ مشکل این بود که همکاران افغان و پاکستانی دیدگاه یکسانی نداشتند. هیات افغانستان معتقد بود که افغانستان بیش از حد در بافت تروریستی ذکر شده است و کابلوف این را «غافلگیرکننده» خواند؛ زیرا همان عبارات در بیانیه دور هفتم نیز به کار رفته بود.» از سوی دیگر پاکستان بر اشاره صریح به مسوولیت کابل در قبال تحرکات تی‌تی‌پی تأکید داشت. با این حال، تمام شرکت‌کنندگان از طرفین دعوا خواستند که به درگیری‌های نظامی در مرز مشترک، پایان دهند، اما اتهام‌های متقابل، مانع از این شد که یک اجماع حداقلی بر سر توقف تنش شکل بگیرد.
نکته پنجم: نشست هشتم؛ عرصه رقابت روایت‌ها و ناکامی پاکستان در تحمیل روایت خود
نشست هشتم نشان داد فرمت مسکو به عرصه‌ای برای رقابت روایت‌ها و ابتکار عمل بازیگران دیگر تبدیل شده است. نمود روشن این رقابت، تلاش پاکستان برای تحمیل روایت خود در بیانیه پایانی نشست بود. پاکستان امیدوار بود نشست مسکو حکومت طالبان را محکوم کند یا دست‌کم در بیانیه پایانی، منبع ناامنی‌های پاکستان را حکومت طالبان معرفی کند، اما روایت روسیه به روایت افغانستان نزدیک‌تر بود تا روایت پاکستان.
دلیل این امر، تفاوت اولویت‌های مسکو با اولویت‌های اسلام‌آباد بود: روسیه به‌دنبال تثبیت گفتمان ضدِ ناتو و ضدِ غرب، تقویت همکاری امنیتی با طالبان و جلوگیری از گرایش کابل به آمریکا بود و بنابراین حاضر نبود طالبان را «منبع ناامنی» معرفی کند؛ زیرا این امر با سیاست تعامل مسکو با کابل در تضاد قرار می‌گرفت. در نتیجه، نه‌تنها روایت پاکستان در سند رسمی نشست بازتاب نیافت، بلکه این ناکامی نشان داد مسکو در این دور از فرمت، نه ابزار هدایت کابل را در اختیار داشت و نه توانست دستور کار روایی نشست را به نفع یکی از طرفین اختلاف تعیین کند.
نکته ششم: محدودیت‌های ساختاری فرمت مسکو به‌عنوان یک سازوکار مشورتی
فرمت مسکو از ابتدا به‌عنوان یک سازوکار مشورتی طراحی شد، نه نهاد تصمیم‌گیر الزام‌آور. این ماهیت ساختاری سه پیامد دارد:
نخست، ظرفیت هماهنگی گفتمانی دارد و می‌تواند مواضع مشترک را در سطح بیانیه تثبیت کند و فضای گفت‌وگو را باز نگه دارد؛
دوم، ابزار الزام‌آور برای حل اختلاف‌های دوجانبه یا هدایت رفتار بازیگران ندارد و کابلوف هم تأکید کرد که این فرمت «پلتفرمی برای حل اختلاف‌های دوجانبه نیست» و «هدف آن اجماع منطقه‌ای است»؛
سوم، بقای سازوکار به وجود بیانیه پایانی وابسته نیست، چنان‌که کابلوف گفت «فرمت مسکو می‌تواند بدون این بیانیه مشترک کار کند و به حیات خود ادامه دهد».
بنابراین، انتظار این که یک سازوکار مشورتی بتواند اختلاف‌های ساختاری دوجانبه را حل کند یا رفتار یک بازیگر را به‌طور کامل تغییر دهد، انتظاری فراتر از ظرفیت طراحی‌شده آن است. با این حال، تکرار نبود بیانیه پایانی در نشست‌های آینده می‌تواند این سازوکار را به‌تدریج به ابزاری تشریفاتی تبدیل و کارکرد هماهنگکنندگی آن را تضعیف کند؛ چالشی که آینده فرمت مسکو به آن گره خورده است.
نتیجه‌گیری
نشست هشتم فرمت مسکو را باید بر پایه دستاوردها و چالش‌ها و با تفکیک حوزه‌های متعدد سیاسی، اقتصادی، امنیتی و … ارزیابی کرد. مأموریت اولیه فرمت مسکو که تسهیل آشتی ملی بود، اکنون به ایجاد هماهنگی منطقه‌ای با حکومت مستقر در کابل تغییر کارکرد داده است. در سطح دوجانبه، همکاری امنیتی و نظامی ـ فنی روسیه و حکومت طالبان تداوم داشته و روسیه تنها بازیگری است که حکومت طالبان را به رسمیت شناخته است. در سطح گفتمانی روسیه بر موضع ضدِاستقرار زیرساخت نظامی ناتو تاکید کرد و خواستار همسویی طالبان در مقابله با مواد مخدر و تروریسم شد.
هرچند فرمت مسکو به‌عنوان کانال گفتگو حفظ شد و اجماع حداقلی بر توقف تنش‌ها میان افغانستان و پاکستان شکل گرفت، اما در مورد چالش‌ها باید گفت که نخستین بار بود که بیانیه پایانی نشست صادر نشد و دلیل عمده آن اختلاف دو بازیگر همسایه – افغانستان و پاکستان – بر سر اتهام متقابل حمایت از تروریسم بود.
فرمت مسکو همچنین محدودیت‌های ذاتی یک سازوکار مشورتی را نشان داد. به این معنا که این سازوکار ظرفیت هماهنگی گفتمانی و حفظ ارتباط را دارد، اما ابزاری الزام‌آور برای حل اختلاف‌های دوجانبه یا کنترل رفتار بازیگران، در اختیار ندارد. فرمت مسکو به نوعی آشکار کرد که نفوذ روسیه بر طالبان نیز حوزه‌محور است؛ در حوزه‌های امنیتی و گفتمانی، نفوذ روسیه نسبی است، اما در حل اختلاف‌های منطقه‌ای نفوذ روسیه محدود است. تداوم حذف مخالفان طالبان از دور ششم به بعد نیز فاصله‌گرفتن از هدف اولیه مشارکت همه بازیگران داخلی را نشان می‌دهد.
در نهایت باید تاکید کرد که آینده نشست‌های بعدی فرمت مسکو به دو شرط وابسته است:
توانایی روسیه در توازن میان حمایت از طالبان و اعمال فشار بر آن برای پذیرش حداقلی از تعهدهای جمعی
تمایل بازیگران منطقه به ادامه سرمایه‌گذاری سیاسی در این سازوکار.
تجربه دور هشتم، احتمال حرکت تدریجی آن به سوی ابزاری تشریفاتی را افزایش می‌دهد؛ مگر آنکه مسکو معیار موفقیت را از «تولید سند مشترک» به «مدیریت اختلاف‌ها و حفظ کانال گفتگو» تغییر دهد. در غیر این صورت، تکرار عدم صدور بیانیه، توان این فرمت را در تجمیع مواضع منطقه‌ای زیر سؤال می‌برد، بازیگران را به کانال‌های جایگزین سوق می‌دهد و آن را به عرصه نمایش اختلاف‌ها، به‌جای زمینه ایجاد هماهنگی، تبدیل می‌کند.
نویسنده: اسماعیل باقری، کارشناس مسائل افغانستان
منبع: مطالعات شرق